政府补贴能否促进新能源产业发展?靠补贴行不通

来源：    发布时间：2013-12-15 20:23:25 

　　编者按：产能连续四年居世界第一的中国光伏行业，如今遭遇寒冬。类似故事曾在生物质能、风电等新能源产业反复上演。于是，“政府补贴能否促进新能源产业发展”再次引起人们的思考。为此，本报约请两位学者展开深入讨论。是为上海东方青年学社与本报联合开设的“争锋”栏目第二十五期。

　　●在制度设计上，补贴必须以是否鼓励了正外部性为导向

　　●在效率评估上，补贴必须以是否鼓励了正外部性为标准

　　●光伏产业补贴被广为诟病，并没有什么冤枉

　　信奉自由市场的经济学者，对政府税收或者补贴，通常持非常审慎的态度，唯有存在外部性的情形是个例外。外部性是典型的市场失败现象，税收和补贴是纠正外部性的有效手段。如果新能源的发展具有正的外部性是个共识，那么经济学理论应用的自然结论是：补贴是必要的。我想表述的更重要的观点是，打着张扬正外部性的旗号设立的政府补贴，在制度设计上，必须以是否鼓励了正外部性为导向；在效率评估上，必须以是否鼓励了正外部性为标准。

　　新能源发展正向外部性

　　那么让我们看看新能源发展正向外部性的主要体现。首先是环境的正向外部性。太阳能和风能等新能源的环境友好性，是使其区别于化石能源的主要特征。环境收益不能明确地划归个人所有。例如，使用太阳能电力的消费者，在使用效用上，与使用煤电的消费者并没有什么不同。太阳能发电的环境收益归于全社会，并不归于个体消费者所有。因此，个体消费者不会愿意为使用太阳能电力而多支付钱。这样，太阳能电力的使用就无法达到社会最优的水平。在这种情况下，政府补贴成为必要。但要注意，补贴鼓励的是环境收益。其次是技术发展的正向外部性。如前所述，新能源技术使用的部分收益归全社会所有，所以，新技术开发并不能得到与其创造的社会收益相称的货币回报，这会导致技术创新供给不足。而且，不合理的投资回报预期会弱化企业在新能源研发上投入的动机。新能源发展与国家战略密切相关。企业组织的科研突破，从全社会角度看，要尽快地推广。因此，如果政府想要缩短企业的专利期限和范围，必须在科研上对企业进行补贴。但要注意，补贴鼓励的是科学研发。

　　光伏产业补贴被广为诟病，并没有什么冤枉。首先，光伏产品的环境收益来自其使用阶段。但是我国并不是光伏产品的使用者。我们的光伏组件产品90%出口，全球光伏系统70%的新安装量在欧洲。所以，我们只是光伏产品的制造大国。而且，光伏产品的制造过程是高污染和高耗能的。认识到这些，我们非常清楚地看到，我们的补贴鼓励的不是正向的环境外部性，而是反向的环境外部性。其次，光伏产业技术壁垒最大的两块在于原料和设备。我国光伏产业发展了这么多年，作为主要原料的多晶硅仍然依靠进口；光伏产业设备仍然主要来自国外供应商。我们所谓的“光伏产业”主要是光伏电池的制造和光伏组件的生产。认识到这些，我们非常清楚地看到，我们补贴鼓励的不是科学研发，而是传统的制造业。

　　补贴要关注环境收益

　　在新能源的发展上，我们并不是不需要政府补贴，而是要强调，应本着理论的指引来设计和评估补贴。首先，补贴要关注环境收益。例如，我国对新能源汽车的补贴从消费者角度着眼，并且用节油效果作为确定补贴额度的标准，是从鼓励正外部性着眼的，是好的做法。但还可以做得更好。新能源汽车的种类有很多。根据《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》，补贴的车型主要是混合动力汽车和纯电动汽车，其中纯电动汽车享受的补贴最高。但推广纯电动汽车是否能够有助于达到节能环保的目标，却是值得商榷的话题。清华大学的一项研究表明，如果我们的电完全是用燃煤发电，电动汽车二氧化碳的排放比常规汽油车增加7.3%，目前我国80%左右的电力生产来自煤。所以，如果我们电力生产的能源结构不发生显著改善的话，推广电动汽车对控制全球变暖趋势的贡献是微乎其微的。不仅如此，该研究还表明，在目前情况下，使用电动汽车会使二氧化硫的排放提高3到10倍，使碳化物的排放翻番。可以看出，推广电动汽车并不能实现我们所讨论的正外部性。所以，我们在补贴的时候大可不必指定车型，指定技术路线，而是指定实现特定的节能或者环保收益所能获得的财政支持。传统汽油车如果能够做到显著节油，也应该享受补贴，因为它彰显了我们要鼓励的正的外部性。

　　补贴要关注科学研发

　　其次是补贴要关注科学研发，关注真正的技术创新。正向外部性越大的科学研究，越需要政府财政的大力支持。例如，很多基础研究的发展会带来应用领域技术的突飞猛进。但是，从事基础研究的学者和科研机构并不会因为技术的广泛应用而直接获得货币收益。这些基础研究需要政府财政的大力支持。还有些企业的技术革新会带来能耗的显著降低，政府出于提高全社会能源效率的目的，当然希望把这些技术推而广之。这样，那些最初作出革新的企业就产生了正的外部性，需要财政上的鼓励和支持。各国都非常重视能源科技方面的投入。美国政府在其清洁能源和能源安全法案中提出，到2025年要投资1900亿美元，大力资助能源技术的发展。我国能源科学技术投入占GDP的比重不到0.01%，要低于美国0.03%的水平和日本0.08%的水平。增大科研的投入要注重评估，投入的重点是那些真正能产生正外部性，真正能代表新能源发展方向的技术，要提防“挂羊头卖狗肉”的现象。评估不仅在投入的环节，还要对效果开展评估。这倒不是要急功近利，而是不能让没有科研实力的团队长期占有政府有限的财政投入。

　　“第三次工业革命”的五大支柱据信是向可再生能源转型、建筑物发电、储能技术、智能网络和电动汽车。这说明能源是我们不得不重视的重要战略领域。因此，我们不能因为当前补贴中出现的问题而因噎废食。补贴是必要的，我们真正需要思考的是：如何在理论的引导下使补贴更为合理有效。

　　(作者尹海涛为上海交通大学安泰经济与管理学院副教授)

　　新能源产业靠补贴行不通

　　●企业把资源投入到争夺补贴的过程中，无助于行业发展

　　●与国外的税收扶持相比，中国的财政资金扶持力度更大

　　●新能源要走出困境，必须依赖技术创新和商业模式变革

　　政府对新能源进行补贴的出发点就是因为其价格太贵，普通民众用不起。为了让民众能够用得起新能源，减少对传统石化能源的压力，政府就采用了补贴的办法。其中逻辑也不复杂，那就是，保护环境是公众的事，政府有这个权力去补贴那些生产新能源的企业，从而推进该行业的发展。

　　如果单从法律依据上说，只要民众同意、程序合法，政府对新能源予以补贴的合法性并不存在疑义。但问题是，要真的让新能源走进千家万户，成为社会公众用得起的产品，财政补贴的路径并不可行。一个非常简单的道理是：如果该产品的价格是依赖于财政补贴，这就意味着能源消耗得越多，则民众的负担越重，而财政终将不堪重负。

　　补贴扭曲市场机制

　　财政补贴之所以有错，一个重要原因是财政补贴扭曲了市场机制：因为在这个领域要让生意变得能盈利可持续，唯一的办法就是获得政府的补贴。要获得补贴，那必须依照政府规定的标准进行生产，然后影响相关的政府官员，最终获得财政补贴。在一个正常的市场环境中，一个企业的盈利点应该是来自企业的创新，从消费者那里获得利润。一旦消费者的投票机制不发生作用，那么市场就会形成扭曲：企业会把本来用于企业创新的资源投入到争夺政府补贴的游说过程中，最终无助于行业发展。一旦财政吃紧，减少对新能源行业的补贴，那么行业就会陷于衰退之中。

　　当然，或许有人会说新能源太重要了，以至于需要政府的补贴。的确，新能源很重要，因为它对我们保护环境有着莫大的关系。但三百六十行，行行关系民生，难道新能源行业的发展比其他行业都重要？答案显然是否定的。一个更为重要的问题或许是：各个行业都或多或少地获得财政补贴，为何只有新能源行业在脱离了政府补贴后就难以生存？

　　世界各个国家都在给新能源提供财政补贴。以我国为例，2006年1月，国家发改委颁布了《新能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，明确了新能源发电上网电价构成，列出国家补贴幅度，对新能源发电价格实行标杆电价加补贴电价的方式，掀开了财政补贴新能源的序幕。在地方政府层面，针对新能源产业的各种税费和财政补贴政策也纷纷出台，几乎每个省都成立了新能源产业专项基金，对科研、设备招标、应用项目进行财政补贴。与国外主要通过税收环节的扶持相比，中国的财政资金扶持力度更大，而与财政资金扶持相比，银行贷款贴息的扶持力度更大，大型企业、大型项目的上马，都是借助了银行的贷款贴息。

　　补贴反成企业软肋

　　自2004年无锡尚德制造了太阳能的财富神话以来，光伏产业就成为各地政府竞相扶持的项目，甚至被政府和企业界认为是中国在新能源领域不可多得的有国际竞争力的产业。中国的光伏产业能够异军突起，在世界太阳能行业中占据非常重要的一席，原因无他，无非是沿袭了中国传统制造业企业的竞争优势。一是廉价的土地成本，对于能够带来巨大产值的企业，地方政府往往会在用地等政策上予以优惠，而光伏企业往往能够给地方政府带来巨大的产值，于是土地自然可以低价提供，甚至成本可以忽略不计。二是低廉的环境成本。目前我国对环境污染的惩罚并不严厉，光伏企业往往会降低在防止污染方面的投入。三是财政补贴。作为新能源企业，光伏企业可享受政府补贴。目前，我国光伏企业大多吃国家补贴，而国家为了发展新能源产业，为此不惜投入。

　　仍以光伏产业为例，包括财政补贴在内的各种优势使得产能立即扩大。2008年，我国前十位最大的光伏企业产能占全球的30%；在2010年，这一数字变成了50%；在2012年更是达到了63%。但是，绝大多数产品的最终消费都是在欧美市场。据统计，2010年96%的光伏产品出口，2011年则是88%的产品出口。正是因为绝大多数产品都出口国外，以至于国外市场一有风吹草动，国内光伏企业就花容失色。

　　更为重要的是，由于2011年9月份美国有三家标杆性光伏企业连续倒闭，使得美国政府和企业将矛头对准中国光伏企业的财政补贴和倾销行为。今年10月10日，美国商务部作出裁定，认定中国向美国出口的晶体硅光伏电池及组件存在倾销和补贴行为。尽管欧盟尚未启动针对中国输欧光伏产业反补贴调查，但是据业内人士透露，近期内相关的双反调查也将提起。没有了国外市场，昔日风光的光伏企业正在遭遇全行业亏损。

　　需要改变游戏规则

　　为何无法将这些产能用于国内？价格还是最为主要的因素。光伏产品由于使用成本较高，不仅需要国家政策补贴，同时也要市场能够接受较高的产品售价。目前中国太阳能光伏发电标杆上网电价分为1.15元/度和1元/度两个标准，相比普通电价依然高出一倍左右。在这样的高昂成本面前，新能源自然没有大的优势。

　　这是不是意味着新能源就没有机会？那倒未必。从电脑和互联网行业的发展历史来看，价格是门槛，但并非不可逾越。在30年前，谁都没有想过PC会进入家庭：那时候的计算机由于体积庞大、价格昂贵，只有极少数的大机构才能负担得起。为何现在计算机能够成为人手一台？原因当然不是财政补贴，而是发挥了企业家才能之后的企业创新和市场竞争的结果。

　　无论是中国还是欧洲、美国，新能源要走出目前的困境，必须依赖企业的技术创新和商业模式的变革，使价格变得让社会可接受；依赖于财政补贴，短期来看似乎解决了这个问题，但终非解决之道：工业社会以来，任何一个新技术的兴起和推广，都绝非是财政补贴的结果。

　　(作者傅蔚冈为上海金融与法律研究院研究员、执行院长)